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La difícil relación peruano-boliviana: un análisis desde las ideas
Oscar Vidarte
Resumen
A pesar de la existencia de una serie de incentivos materiales, básicamente de naturaleza económica, para establecer una estrecha relación con Bolivia, nuestra política exterior no demuestra tal interés. Frente a la debilidad que presentan las herramientas teóricas clásicas para explicar esta situación, un análisis desde las ideas, nos permite comprender la existencia de percepciones comunes de origen histórico, que dificultan profundizar la relación bilateral.
Introducción
Históricamente, las relaciones entre Perú y Bolivia no han estado determinadas por una estrecha cooperación. Si bien encontramos algunos intentos de construir un camino conjunto (unir ambos países en una sola entidad), nuestras relaciones durante el siglo 19X, desde la misma independencia (sino antes) fueron «turbias y contradictorias», favoreciendo el carácter conflictivo de las mismas. Esta lógica no parece haber cambiado el siglo pasado, de forma tal que, a diferencia de nuestra realidad con otros países vecinos, con los cuales también habíamos mantenido tensas relaciones pero que han podido ser superadas en virtud de la existencia de intereses comunes, la relación bilateral peruano-boliviana no parece consolidarse. En este sentido, ¿podríamos señalar que, tratándose de Bolivia, nuestra política exterior no tendría los incentivos necesarios como para intentar mejorar la relación? Es decir, ¿nuestro interés nacional no tendría en el fortalecimiento de la agenda bilateral un tema central?
1. Incongruencias de la relación bilateral
El Acuerdo Nacional, suscrito el año 2002, fuente directa para comprender nuestro interés nacional, señala con claridad una serie de aspectos que deberían generar un mayor acercamiento a Bolivia: desde desarrollar «una política de asociación preferencial con los países vecinos» e impulsar la integración de la regiones fronterizas con los países vecinos (Sexta Política de Estado), hasta mucho más específicas como fomentar el comercio exterior, haciendo énfasis en mercados para nuestros productos y servicios con valor agregado, y en el combate al contrabando (Vigésima Segunda Política de Estado).
Es así que, desde el punto de vista económico-comercial, el mismo que parece predominar en nuestra política exterior, el año 2010 el 95,2% de las ventas peruanas al mercado boliviano correspondieron a productos con valor agregado. Aunque en términos absolutos el comercio con el país altiplánico no representa una gran cantidad, US$ 384 millones en exportaciones el año 2010 frente a un total de US$ 35 806 millones de acuerdo a información de Mincetur, parece obvio que a diferencia de lo que puede suceder en nuestra relación comercial con el resto de países, especialmente aquellos ubicados en el mundo desarrollado, el fortalecimiento de nuestra relación comercial con Bolivia se presentaría como una prioridad en nuestro objetivo de dejar de ser un país primario exportador. De la misma forma, otro aspecto de gran importancia económica que también debería ser atendido conjuntamente por Perú y Bolivia, es el contrabando: de acuerdo a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria, el contrabando que ingresa por la frontera con Bolivia representó el año 2009 un 48,6% del total, equivalente a US$ 233 millones.
Habría que añadir que, en el primer semestre del año 2011, del total de la Inversión Extranjera Directa de Bolivia, la proveniente del Perú representaba un 5%; así el Perú se consolida como el
segundo país latinoamericano (después de Brasil) con mayores inversiones en Bolivia, creando más oportunidades para el capital nacional en el exterior.
En esta misma línea, la importancia cada vez mayor de la integración de Bolivia con la región del Asia-Pacífico utilizando al Perú como ruta de paso, la posición estratégica de Bolivia como engranaje con el círculo económico del Río de la Plata, aspecto central para el Perú desde tiempos coloniales, así como, la protección conjunta del lago Titicaca frente a amenazas de terceros países, se presentan como intereses adicionales en la relación bilateral.
Ciertamente en los últimos años, más específicamente desde inicios de la década del noventa, se han concretado algunos acuerdos de relevancia como el Convenio Marco del Proyecto Binacional de Amistad, Cooperación e Integración «Gran Mariscal Andrés de Santa Cruz» / Declaración de Ilo (1992) y el Tratado General de Integración y Cooperación Económica y Social para la Conformación de un Mercado Común (2004), sin embargo, contra toda lógica, no han podido desarrollarse adecuadamente. Por un lado, se requirió de un Protocolo Complementario y Ampliatorio (2010) a los acuerdos de 1992 para que casi veinte años después empiecen a generar valor, pero aún a la espera de ser ratificado por el Estado Peruano; y, por otro, a partir de lo señalado en una reciente Declaración Conjunta de los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos países de agosto de 2011, se puede inferir que no se ha avanzado mucho y que estos acuerdos requieren aun materializarse.
Entonces, ¿cómo explicar lo poco avanzado en el ámbito bilateral, si tenemos en cuenta lo desarrollado en el Acuerdo Nacional y en virtud de la existencia de una agenda rica en temas de interés común? En otras palabras, estando frente a dos Estados con vínculos históricos y culturales bastante profundos, con intereses que pasan por temas de seguridad, económicos, hasta en materia de integración subregional (mediante la presencia de Perú y Bolivia en la Comunidad Andina), ¿cómo explicar la poca importancia de estos aspectos para determinar una relación más cooperativa (por decir menos) entre ambos países? Considerar además que, en el caso peruano, la última década ha visto cómo se han consolidado las relaciones con el resto de nuestros países vecinos, desde países como Ecuador y Chile con los cuales hemos tenido (y tenemos) muy importantes diferencias, y otros como Colombia o Brasil con los cuales la relación fluyó básicamente entre el desinterés y la desconfianza. ¿Cómo explicar esta situación?
2. Dificultades teóricas para el análisis
Desde una óptica liberal, resulta difícil creer que el Perú no haya tenido como prioridad construir una relación estrecha con Bolivia. Seguramente la relación bilateral es una cuestión de dos, y Bolivia tampoco haya hecho mucho al respecto, pero el haberse logrado con otros países en contextos más difíciles, da que pensar. De todas formas, desde el liberalismo, como obviar la importancia de la interdependencia (de origen colonial si no anterior), es decir, de aquellos intereses comunes que se han visto materializados no solo en el comercio sino también en el contrabando, para citar dos ejemplos, debiendo ser fomentados y enfrentados en forma conjunta, respectivamente. La existencia de beneficios y costos mutuos es un elemento esencial para poder referirnos a una relación de interdependencia.
Es más, en un contexto que Bolivia busca salidas al mar diferentes a las chilenas (por las diferencias ya conocidas) y frente a la pérdida de beneficios arancelarios en el mercado estadounidense (que el Perú conserva en virtud del Tratado de Libre Comercio firmado con la potencia mundial), la relación de costos recíprocos asimétricos debe ser favorable al Perú, por lo que no saber utilizar inteligentemente esta ventaja, demuestra explicaciones de otra naturaleza.
Asimismo, la construcción a nivel subregional de lo andino, proceso que lleva ya más de cuarenta años, debería haber logrado una mayor cercanía entre Perú y Bolivia, en tanto ambos países, han sido dos socios fundacionales de dicho sistema de integración. Sin embargo, no se entiende, por qué Perú y Bolivia no han podido construir tal relación, mientras que la Comunidad Andina sigue existiendo. ¿Cuál es el sentido de un proceso de integración que buscaba un mercado común, si en cuatro décadas dos países miembros mantienen una relación distante? ¿Acaso participar de este tipo de organizaciones no implica la existencia de ciertos intereses comunes para explotar en forma conjunta? Que Bolivia y Perú han tenido diferencias en materia económica es bastante conocido, Ecuador y Perú también, y eso no ha impedido que puedan avanzar en la relación bilateral.
Por otro lado, desde un punto de vista teórico distinto, si bien el realismo ha sabido cómo explicar lo difícil que significa establecer una relación consistente de cooperación dentro de una lógica anárquica, propia del Sistema Internacional, ciertamente el entorno globalizado del mundo de hoy, muy diferente al contexto bipolar de la guerra fría, obliga a mirar la relación entre Perú y Bolivia con otros lentes. Sin embargo, el realismo también nos permite comprender por qué tratándose de dos países muy distintos en términos de poder, lo fundamental que resulta consolidar el statu quo para nuestro país.
De esta forma, es importante señalar que la relación entre Perú y Bolivia es claramente asimétrica. Un análisis de ambos países solo en términos de crecimiento del producto bruto interno - PBI, 2010: Bolivia 3,4%, Perú 8,8%, PBI per cápita 2010: Bolivia US$ 1928, Perú US$ 5,224 o Inversión Extranjera Directa 2010: Bolivia US$ 651 millones, Perú US$ 8,455 millones, nos demuestra que estamos frente a una relación de poder favorable al Perú. También podría llevarse a cabo un análisis a partir de aquellos aspectos que son de mayor preocupación para el Realismo, como el armamento o las compras militares, y las diferencias seguirían estando presentes. En tal sentido, ¿por qué este contexto no posibilita una mayor preocupación por parte del Perú por establecer un mayor vínculo con Bolivia, o en todo caso, ya sea para que Bolivia dependa más de nosotros (desde una óptica liberal) o para que nuestro país intente construir un sistema de dominación sobre dicho país como habría sucedido en el caso de la relación entre Chile y Perú, desde una óptica realista?
Finalmente cabe mencionar que, desde la opinión pública, también conocida como voluntad política, típico elemento intangible del poder, Bolivia no se encuentra entre los países de la región mejor considerados por parte de nuestra población. Una encuesta del año 2009, coloca a Bolivia en las preferencias de la opinión pública solo por encima de Venezuela y Chile. Considerada la opinión pública como parte del análisis internacional tanto por realistas como por liberales, tanto así que hasta el mismo Hans Morgenthau la incluye dentro del concepto de moral nacional, resulta fundamental para entender el accionar de cualquier Estado. Sin embargo, para conocer las razones de dicha opinión pública, que no tiene en Bolivia a un país importante para los intereses del Perú, en necesario introducirnos en un análisis de mayor profundidad, dentro del imaginario compartido por nuestros países.
3. Una nueva perspectiva para nuestra política exterior
Alexander Wendt, en su libro Social Theory of International Politics, establece que los intereses de los países están constituidos básicamente por ideas, elemento sustancial de la Teoría Constructivista. Esto no significa que las ideas sean más importantes que los intereses, pero sí que debemos entender los efectos del interés (y por ende del poder), es decir la política exterior de un Estado en función de las ideas que lo definen. En tal sentido, los aspectos de índole
material pasan a un segundo plano, de ahí que, aunque presentes de alguna manera, no ayudan a explicar el interés de un país. ¿De qué otra forma se podría explicar el poco interés del Perú, frente a consideraciones que deberían obligarnos a tener en Bolivia un país prioritario de nuestra política exterior?
Wendt define que la acción, y obviamente el interés que la guía, es producto de una mezcla de deseo y creencia. El deseo suele tener una parte importante de contenido material, por ejemplo, el desarrollo económico de un país (equivalente a comer para un ser humano), aspecto sustancial en el interés de cualquier Estado, el mismo que, en términos realistas, permite asegurar su sobrevivencia; sin embargo, las creencias (ideas) van a determinar el cómo. Partiendo de la premisa que las relaciones internacionales no deben reducirse a los actores y sus interacciones, resulta fundamental un análisis estructural, pero desde una óptica constructivista.
A nivel de la macroestructura encontramos una idea que las últimas dos décadas se presenta como conocimiento común y colectivo: el desarrollo de los países se sustenta en la promoción del comercio y las inversiones, las cuales, en un mundo cada más integrado, obligan a liberalizar el comercio internacional, eliminar las barreras a la inversión extranjera, entre otros.
Estas medidas son parte del llamado Consenso de Washington, guía económica predominante en la comunidad internacional en la actualidad, siendo aceptadas por muchos países como el único camino existente para el desarrollo. Ciertamente se han dado críticas desde algunos países latinoamericanos en la última década, así como europeos a raíz de la crisis que vive dicho continente, pero en realidad, en mayor o menor medida, siguen marcando la pauta en el mundo.
Sin embargo, la interpretación que un grupo de países de la región le han dado a esta «idea», es básicamente la de priorizar su inserción con el primer mundo. En tal sentido, Peter Smith ha identificado diferentes opciones que han adoptado los países de la región en su integración con el mundo. Utilizando estas categorías, a partir de 1990 el Perú ha priorizado su acercamiento económico con Estados Unidos. y países de primer orden fuera del continente: China, Unión Europea, Japón, en desmedro de la integración regional. De ahí que pueda entenderse, desde la macroestructura, el desinterés que un país como el Perú puede tener por Bolivia. Lamentablemente, este análisis no es suficiente, pues si bien en términos generales, económicamente nuestros vecinos no han sido de vital importancia para nuestra política exterior, se han logrado estrechar nuestras relaciones, algo que no ha sucedido en el caso boliviano.
Por otro lado, para el constructivismo la microestructura, también parte del análisis sistémico, implica básicamente ideas compartidas por los Estados, es decir, aquellas que se entienden de la relación misma. Para iniciar podemos decir que, en los últimos años, entre los gobiernos de los presidentes Alan García y Evo Morales, han existido graves diferencias ideológicas relativas a la forma de comprender la inserción de nuestros países en el mundo. Sin embargo, esta información no resulta de importancia, en tanto solo explica un momento muy puntual de la relación bilateral, además de que lo ideológico no es un impedimento, como lo puede demostrar el desarrollo de la relación entre Perú y Ecuador durante los mandatos de los presidentes Alan García y Rafael Correa, respectivamente. Más bien existiría un marco ideal más profundo, compartido por ambos países, que ha determinado nuestra política exterior y que nos permitirá comprender las dificultades de nuestra relación bilateral.
En primer lugar, habría que señalar que la misma existencia de Bolivia ha sido entendida en el Perú como una cercenación de nuestro territorio. Es más, durante el siglo xix se entendió esta
pérdida como el final de un proceso de afectación de nuestro poder que se inició con la desmembración del Virreinato del Perú a finales del siglo 18.
El pensamiento del general y expresidente del Perú, Agustín Gamarra representa con claridad cómo, desde la visión peruana, se concebía a Bolivia como parte de nuestro país, anhelando su retorno. Peor aún, el historiador boliviano Valentín Abecia, al igual que Bruce St. John, afirma que, además del deseo de Gamarra de anexar Bolivia al Perú, también existía, cuando menos, la idea de botín territorial del departamento de La Paz. Según la misma fuente, parecido comportamiento tendría tiempo después Ramón Castilla, quien habría manifestado su interés por desaparecer a Bolivia, aspecto que fue entendido como una expresión de un antiguo odio del Perú para con dicho país.
En este sentido, no resulta casualidad que Gamarra haya comandado una invasión a Bolivia después del fracaso de la Confederación Perú-Boliviana. Es más, desde el país altiplánico se consideró que la política de indemnizaciones que Perú tuvo con ellos en los primeros años de la República, a raíz de los costos derivados de la guerra de independencia, pudo haberse tratado de un intento por unir a la fuerza a Bolivia a nuestro país, al encontrarse en la incapacidad de cumplir con estas obligaciones.
Si bien referencias a un posible retorno de Bolivia a territorio peruano no se encuentran con facilidad en fuentes nacionales actuales, salvo en sectores cercanos al credo nacionalista, en el país sigue estando presente la idea del territorio: Alto Perú, que fue escindido del nuestro, y en algunas partes de la sociedad, la esperanza de una futura reunificación y un retorno a la normalidad. En esta línea, el presidente Ollanta Humala, antes de iniciar su gobierno, expresó su intención de trabajar en favor de la unificación de Perú y Bolivia, tema que no se encuentra presente en la agenda con ningún otro país.
En segundo lugar, ¿también podría hablarse de cierto menosprecio del Perú hacia Bolivia? Desde dicho país se llega a esa conclusión con mucha facilidad. Abecia señala que el Perú, utilizando el ejemplo de la relación entre Francia y Haití, trata de venderle el reconocimiento de su independencia, demostrando la poca consideración frente al vecino país.
A pesar de lo mencionado, el mismo autor reconoce que Bolivia y Perú no se encontraban en un plano de igualdad, refiriéndose a la idea de superioridad del Perú. De la misma forma, el embajador Bákula también se va a referir a Bolivia, dentro del contexto post guerra del Pacífico, como el socio menor.
A manera de ejemplo, cabe recordar que la relación entre Perú y Ecuador tuvo por muchos años una lógica similar: el país grande frente al pequeño. Sin embargo, esta percepción habría cambiado luego del conflicto del Cenepa, sobre todo a partir de la derrota peruana, generando una relación entre iguales, aspecto sustancial para la paz y todo lo desarrollado en el campo bilateral en la última década.
Por último, existe un hecho crucial que sigue estando presente en la mentalidad peruana: el retiro boliviano de la Guerra del Pacífico. Aunque la historiografía reconoce la débil situación de Bolivia luego de la Batalla del Alto de la Alianza (nombre de por si evidente), y su valiente e importante aporte, no volvió a participar en batalla alguna con sus aliados peruanos. Más preocupante aún, Basadre señala que el último intento de consolidar una unión entre ambos países en medio del enfrentamiento bélico, buscaba no solo revivir el sueño integracionista, sino básicamente un intento peruano por evitar que Bolivia se acerque a Chile, teniendo en cuenta el ofrecimiento chileno de litoral peruano a Bolivia.
Por su parte, desde Bolivia, además de compartir lo relativo a los problemas en materia de recursos que les impidió continuar en el conflicto, se atribuye el desastre de la batalla a Nicolás de Piérola por el poco apoyo brindado. Para ahondar más en este tema, fuentes chilenas señalan que Bolivia, tiempo antes de terminar su última campaña, contaba con abandonar todo el litoral para enfrentarse a Chile en el interior del país, donde el ejército chileno tendría grandes dificultades, plan que habría sido llevado a cabo luego de la derrota de la Batalla del Alto de la Alianza. Debido a lo expresado, el escritor boliviano Winston Estremadoiro señala que los chilenos consideran a los bolivianos como marcones, «neologismo que combina a los maricones que abandonamos al aliado, con los llorones por mar que somos.
En otras palabras, tenemos presente que existe una serie de ideas compartidas, no solo entre Perú y Bolivia, sino también con Chile, siendo este último aspecto especialmente interesante pues reafirma la existencia de una relación trilateral, la misma que puede encontrarse con claridad en el Tratado de Lima de 1,929 al permitir que Perú tenga un papel decisivo en caso Chile quiera ceder a Bolivia territorios que antes hubiesen sido peruanos. Ya sea nos refiramos a un polo de desarrollo trilateral, un enfoque trinacional de beneficios mutuos o la construcción de un triángulo de crecimiento, es claro que en el plano de las ideas compartidas también se encuentra presente este aspecto trilateral.
En resumen, más allá de la existencia de antipatías entre ambos pueblos o de mutuas rivalidades y odios recíprocos, desde el imaginario peruano se ha consolidado una percepción de Bolivia, por un lado, como un país que fue parte de nuestra patria y que prefirió ser independiente, así como de un Estado de menor importancia al nuestro, sino también desleal frente al aliado, aspectos cruciales para sustentar, hasta el día de hoy, la falta de interés del Perú por estrechar relaciones con dicho país.
Esta percepción se comprende a partir de la existencia de ideas compartidas con Bolivia, y, en menor medida, con Chile; así como ideas desde la macroestructura, las cuales llevan a un país como Perú a privilegiar mercados del primer mundo.
Así el interés peruano, a pesar de contar con una serie de temas de gran atractivo a ser potenciados en la relación bilateral con Bolivia, estos no han sido prioridad de la política exterior peruana, básicamente por la existencia de ideas que no permiten definir un interés cooperativo en función del vecino país altiplánico.
Conclusión
A partir de un primer acercamiento con un análisis desde las ideas, poco trabajado en nuestro medio, la presente investigación intenta demostrar que los aspectos materiales que deberían sustentar un interés peruano por avanzar en la agenda bilateral con Bolivia, y por ende, en la consolidación de una relación de poder favorable a nuestro país, no han sido suficientes para el análisis. Por tal razón, herramientas teóricas propias de la Teoría Constructivista de Alexander Wendt, han ayudado a explicar esta incoherencia. De ahí que, a pesar de la existencia de lo material como variable explicativa, la presencia de ideas a nivel de la macroestructura, pero sobre todo de la microestructura, permiten concluir que la percepción de Bolivia como un socio menor, un país desleal a nosotros, además de haber preferido distanciarse del Perú habiendo sido parte de nuestro territorio, dificultan construir un interés para con dicho país, permitiendo una política exterior peruana poco comprometida, y por ende, distanciando a dos países que deberíamos estar más cercanos que lejanos. Resulta meritorio el trabajo realizado por aquellas personas que, luchando contra estos imaginarios, intentaron en diferentes oportunidades volver
a unificar a ambos países a lo largo del siglo 19, interés que se pierde en el siglo 20, pero que esperemos resurja en el siglo 21.
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